本格化する地方政府性債務問題への政策対応（１）＝関志雄

― 目玉となる地方債発行の解禁 ― 中国経済新論「中国の経済改革」－関志雄 　中国では、工業化と都市化の進行を背景に、地方政府によるインフラ建設関連の資金需要が急増してきたが、地方政府には規範化された資金調達チャネルが乏しいため、財源不足が深刻である。一部の地方政府は融資プラットフォーム会社を設立し、それを通じて資金調達を行ってきた。これは地方経済社会の発展に積極的な役割を果たした一面があるが、地方政府性債務（政府部門・機構に加え、融資プラットフォーム会社などの関連事業単位【注】の債務を含む）の規模が拡大するにつれて、債務の一部が不履行になるのではないかという懸念が高まっている。これに対して、指導部は、地方政府による地方債の自主発行を認め、融資プラットフォーム会社を整理するなど、規範化された地方政府の資金調達メカニズムの構築に乗り出している。 ●　急増する地方政府性債務 　 近年、中国では、地方政府を中心に、政府性債務が増えている。審計署（日本の会計検査院に相当）が行った検査の結果によると、２０１３年６月末における全国の政府性債務は３０．２７兆元に達している（「全国政府性債務審計結果」、２０１３年１２月３０日）。その中で、地方政府の分は１７．８９兆元に上り、中央政府の１２．３８兆元を上回っている。前回の検査によると、地方政府性債務は２００９年の６１．９％に続き、２０１０年にも１８．９％伸びた結果、２０１０年末にはすでに１０．７２兆元に達した（審計署「全国地方政府性債務審計結果」２０１１年６月２７日）。今回の検査により、地方政府性債務の増勢がその後も衰えていないことが確認された。 　　２０１３年６月末の地方政府性債務の内、政府が直接返済責任を負う債務は１０．８９兆元（債務残高の６０．８％）、残りの偶発債務に当たる政府の保証債務（政府が保証責任を負うもの）とその他の関連債務（政府が一定の支援責任を負う可能性のあるもの）はそれぞれ２．６７兆元（同１４．９％）と４．３４兆元（同２４．３％）に上っている（表１）。 表１　地方政府性債務の構成（図入りサイト参照） 　　借入主体別でみると、融資プラットフォーム会社は６．９７兆元（債務残高の３９．０％）と、地方政府部門・機構の４．０６兆元（同２２．７％）を上回っている。 　　政府レベル別でみると、省レベルが５．１９兆元（債務残高の２９．０％）、市レベルが７．２９兆元（同４０．７％）、県レベルが５．０４兆元（同２８．２％）、郷・鎮レベルが０．３７兆元（同２．０％）となっている。 　　資金調達ルート別でみると、銀行からの借入は１０．１１兆元と、依然として債務残高の半分を超える５６．６％を占めている（前回の検査では、２０１０年末に８．４７兆元、債務残高の７９．０％）。その一方で、ＢＴ（ｂｕｉｌｄ－ｔｒａｎｓｆｅｒ）、債券の発行や信託融資など、シャドーバンキングと呼ばれる銀行からの借入以外のルートの重要性は近年急速に高まっている。 　　資金の使途別でみると、都市部のインフラ建設は５．８０兆元（債務残高の３２．４％）、交通運輸は４．０９兆元（同２２．９％）、土地の収用・備蓄は１．８８兆元（同１０．５％）と、合わせて全体の約３分の２を占めている。 　　償還期限別でみると、２００８年９月のリーマン・ショック後の大量の借入が満期を迎えることを反映して、２０１３年７月から１２月の間が債務残高の１８．４％、２０１４年が１９．９％、２０１５年が１５．５％と、合わせて全体の半分を超えている。 　　地方政府性債務が急増してきた背景には、次の要因がある。 　　まず、地方政府の収入と支出が非対称となっている。工業化と都市化が進む中、地方政府のインフラ建設関連の資金調達需要が急増してきた。しかし、１９９４年の分税制改革を経て、財源がむしろ中央政府に傾斜するようになった。中央政府から地方政府へ財源の一部を再分配する財政移転制度が実施されているが、規模が比較的に小さく、地方政府は常に財源不足の圧力に晒される結果となった。 　　また、拡大する公共財と公共サービスの需要と比べて供給が不足している。出稼ぎ農民とその家族の定住を目指す新型都市化を進めるに当たり、政府はそれ相応の公共財と公共サービスを提供しなければならない。しかし、地方政府の財源は限られており、これらの需要を満たすためには、借金をせざるを得ない。経済成長を至上命題とする一部の地方政府は実際の需要とかけ離れた公共投資を行った結果、負債がますます深刻化している。 　　さらに、政府の資金調達と債務管理の制度が未整備である。１９９５年に実施された「中華人民共和国予算法」と「中華人民共和国担保法」には、地方政府が起債権を持っていないことが明記されているが、一部の地方政府はこの規制を回避するために、融資プラットフォーム会社を設立して、資金調達を行うようになった。また、融資プラットフォーム会社に対し、法律に反して債務保証を与えている。その結果、融資プラットフォーム会社が債務を返済できなくなると、地方政府は代わりに返済義務を負うことになり、債務の負担が重くなった。 　　長い間、地方政府による主に融資プラットフォーム会社を通じた資金調達は、経済社会の発展に積極的な役割を果たした。しかし、地方政府性債務の増加に伴い、多くの問題が露呈してきた。まず、地方政府の資金調達は、透明性を欠いており、一部の地方では法律に違反する行為も見られている。また、借り入れた資金の多くは政府予算の管理下に置かれておらず、これに対する人民代表大会や社会による監督も不十分である。それ故に、地方政府が借りることばかりを考えてしまい、返済のことを疎かにしてしまうケースも見られる。さらに、一部の地方政府は主に融資プラットフォーム会社を通じて資金を調達し、政府の高い信用が生かされないため、高いコストを支払わなければならない。最後に、一部の地方では負債の増加スピードが速く、それに伴うリスクは無視できない。これらの問題が総合的に解決されなければ、局地的なリスクは経済全体に及ぶシステミックリスクへ発展していく恐れがある。 　　これに対して、審計署は、政府債務の対ＧＤＰ比、対歳入比、返済滞納率などが国際的に見てまだ比較的に低いことから、政府債務のリスクがコントロール可能であるとの認識を示している。しかしながら、①地方政府が返済責任を負う債務の増加率が比較的に高いこと、②一部の地域と業種において債務の対歳入比が比較的に高いこと、③返済資金が土地譲渡金収入に大きく依存していること、④一部の地方政府とその事業単位が法律に反して資金を調達・使用していることから、政府が対策を講じ、リスクの発生を未然に防ぐべきであると提案している。 ●　地方政府融資プラットフォーム会社の現状と課題 　　地方政府の借入の多くは、融資プラットフォーム会社を通じて行われてきた。ここでいう融資プラットフォーム会社とは、地方政府及び関連部門と機構、管轄内の事業所などを通じて、財政資金もしくは土地、株式などの資産を注入して設立した、政府公益性プロジェクトの資金調達機能と独立企業法人資格を持つ経済主体である（図１）。具体的に各種の総合型投資会社、例えば、建設投資会社や、建設開発会社、投資開発会社、投資持ち株会社、投資発展会社、投資グループ会社、国有資産運営会社、国有資本経営管理センターなど、また特定業界の投資会社、例えば交通投資会社などである（財政部・発展改革委員会・人民銀行・銀行業監督管理委員会「『国務院の地方政府融資プラットフォーム会社の管理強化に関する問題についての通知』の関連事項を貫くことに関する通知」、２０１０年７月３０日）。 図１　地方政府融資プラットフォーム会社を中心とする地方政府の資金調達の仕組み（図入りサイト参照） 　　融資プラットフォーム会社には、投資の対象となるインフラの建設と運営を自らが行うものと関連会社に委ねるものがあるが、前者の場合は直接的に、後者の場合は間接的に、営業収入、公共施設の使用料、そして財政資金を得て、それを債務返済の財源に充てる。 　　融資プラットフォーム会社が調達した資金の主な用途はインフラ建設など、公益性プロジェクトへの投資と運営である。これらのプロジェクトは、資金需要の規模が大きく、投資回収期間が長く、公益性が高く、採算性が悪いという特徴を持っている。具体的に、以下の四つのタイプに分類できる。 ①　都市道路建設、環境整備と水利建設 ②　水道、ガス、熱供給、公共交通 ③　電力、電力ネットワーク、高速道路、鉄道、港、空港 ④　各種の開発区、工業パーク、産業パーク 　　各タイプは、①から④の順で採算性が高くなる一方で、公益性が逆に低くなる。 　　融資プラットフォーム会社は主に次の四つの方法で資金を調達している。 ①　銀行融資。これは融資プラットフォーム会社の主な資金調達チャネルである。 ②　都市投資債券（中国語は「城投債」）などの企業債券の発行。この融資チャネルは通常、当局による審査が厳しく、手続きも規範化されている。 ③　信託融資。現在、中央による銀行融資及び都市投資債券に対する規制が厳しくなる中、多くの融資プラットフォーム会社は資金調達の手段を信託融資へ切り替えている。 ④　株式の発行。これは主に上場している融資プラットフォーム会社が使う資金調達の方法である。 　　融資プラットフォーム会社が資金を調達する際、多くの場合、次のように、政府による直接的または間接的な保証がついている。 ①　融資プラットフォーム会社の資金調達に保証証明書を発行する。 ②　融資プラットフォーム会社が返済困難の際、流動性支援を与え、一時返済資金の提供を約束する。 ③　融資プラットフォーム会社が返済不能の際、一部の返済責任を果たすことを約束する。 ④　融資プラットフォーム会社の返済資金を政府の予算の中に組み入れることを約束する。 　　融資プラットフォーム会社の第一号は１９９２年に設立された上海市城市建設投資開発総公司に遡るが、設立のブームを迎えたのは、２００８年９月のリーマン・ショック以降のことである。世界的金融危機の影響を克服するために、中国政府はインフラ投資を中心に４兆元の景気刺激策を実施した。そのうち、中央政府は１．１８兆元を負担したが、残りの部分は地方政府が独自の財源を以て賄わなければならなかった。この資金不足を補うために、当局は、「条件を満たした地方政府が融資プラットフォーム会社を設立し、企業債や中期手形といった調達手段を通じて、中央政府の投資プロジェクトをサポートする融資ルートを開拓することを支持する」という方針を発表した（人民銀行・銀行業監督管理委員会「貸付の更なる構造調整を進め、国民経済の安定的発展を促すことに関する指導意見」、２００９年３月１８日）。金融緩和の実施も加わり、全国の融資プラットフォーム会社の債務は急増し、財政リスクも高まっているのである。 　　これを背景に、融資プラットフォーム会社の経営に関わる問題も注目されるようになった。 　　まず、融資プラットフォーム会社の位置づけが不明確である。各種の融資プラットフォーム会社は基本的に、「会社法」の適用対象に当たる企業であるが、実質的には、政府・関連部門の付属機構であり、その幹部たちも関連部門から派遣された行政上の肩書を持つ公務員である。中には、母体と「同じ人員構成」であるにもかかわらず、「別々の看板」を掲げるケースもある。融資プラットフォーム会社は一体企業なのか、政府部門なのか、はっきりしていない。 　　また、資金の使い道が不透明である。借入主体と資金の利用主体は一致しないことがほとんどであるため、金融機関と当局が融資プラットフォーム会社の資金の用途と利用を監督管理するのは非常に難しく、資金が本来の目的以外に流用されるリスクが大きい。 　　そして、モラルハザードの問題が深刻である。中央集権型の財政制度を採っている中国では、地方政府は中央政府の管轄下にある。地方官僚は、在任中に業績を上げるために、融資プラットフォーム会社などを通じてできるだけ多くの資金を調達し、ＧＤＰの拡大を目指す。一方、ソフトな予算制約の下で、債権者は、融資プラットフォーム会社が破綻する際に中央政府に救済されるだろうという期待の下で、融資プラットフォーム会社に大量の資金を注ぎ込んでしまっている。また、ほとんどの金融機関は国有であるため、地方政府の圧力を受けて、リスクが高く、収益率の低いプロジェクトを対象に融資が行われてしまうことがしばしば起こっている。 　　最後に、返済能力は土地価格の変動に大きく左右される。融資プラットフォーム会社が取り組んでいる多くのプロジェクトは、土地譲渡金が返済の原資となる場合だけでなく、土地そのものが担保となっている場合もある。土地価格が下落すると、収入が大幅に減少し、融資プラットフォーム会社が返済困難に陥ってしまうことになる。債権者にとって、担保である土地を売却しても、融資の一部しか回収できなくなる。 　　日増しに高まる融資プラットフォーム会社のリスクに対し、当局は次々と政策を打ち出し、各地の融資プラットフォーム会社を対象に整理を行い、監督管理を強化してきた。 　　まず、２０１０年６月に公布された「国務院の地方政府融資プラットフォーム会社の管理強化に関する問題についての通知」には、「公益性プロジェクトの資金調達のみを担当し、しかも主に政府財政資金を以て債務を返済する融資プラットフォーム会社は、今後、資金調達を担当してはならない」、また「地方各レベルの政府及び関連部門、機構、経費補助事業単位は、融資プラットフォーム会社の借入に対して、財政収入、行政事業単位が所有する国有資産、また他のあらゆる直接的、もしくは間接的形式による保証を提供してはならない」と盛り込まれた。これらのことは、融資プラットフォーム会社の運営能力を高め、地方政府の財政への依存度を低減させることを通じて、その市場化への環境を作るという当局の意図を示している。 　　次に、２０１２年１２月に公布された「地方政府による違法な資金調達行為の禁止に関する通知」（財政部・発展改革委員会・人民銀行・銀行業監督管理委員会）では「地方各レベルの政府は備蓄された土地を資産として融資プラットフォーム会社へ注入してはならない。備蓄された土地の譲渡によって得られると見込まれる収入を融資プラットフォーム会社の返済資金にしてはならない」と明記されている。その狙いは、土地価格の変動による融資プラットフォーム会社の返済能力への影響を抑えることである。 　　そして、２０１３年には、発展改革委員会が、企業債、特に都市投資債券の発行審査と監督に関する一連の新たな規定を発表した。 【注】中国における事業単位とは、教育・科学技術・文化・衛生管理などの公益事業を行う団体である。日本の独立行政法人や特殊法人に相当する。 （執筆者：関志雄　経済産業研究所　コンサルティングフェロー、野村資本市場研究所　シニアフェロー　編集担当：水野陽子） （出典：独立行政法人経済産業研究所「中国経済新論」）